Cualquiera de los profesionales del Derecho que nos dedicamos a la materia tributaria, somos conscientes de que además de lo cambiante de “nuestra” normativa, sin parangón en otras ramas del Derecho, con constantes cambios que implican la necesariedad de estar totalmente al día para poder ejercer con cierta seguridad jurídica, lo somos también de la dispersión normativa que sufrimos. Teniendo una Ley General Tributaria que traza la ruta principal a seguir, tenemos infinidad de leyes, reales decretos, órdenes ministeriales, etc. En toda esa maraña normativa, a veces se hace difícil encontrar una respuesta, e incluso tenemos remisiones a normas administrativas generales para aquellas cuestiones que no regula la norma tributaria específica.

En el caso analizado a continuación creo que estamos ante una situación de las que se genera cuando nos encontramos ante esa maraña normativa en la que nos cuesta encontrar la solución.

Muchos de estos profesionales del Derecho, interponemos en ocasiones recursos (por ejemplo Reclamaciones Económico Administrativas), pidiendo también suspensión del acto impugnado (liquidaciones, por lo general), cara a no sufrir sus efectos hasta que adquiera firmeza, al menos en vía administrativa. Muchas veces, sin capacidad para aportar garantía. Resulta que en ocasiones el órgano administrativo que tiene que resolver sobre la suspensión tarda 5, 6, 7 o más meses en hacerlo… Y cuando resuelve (muchas veces, sobre todo últimamente, desestimando por «instrucciones internas») en muchas ocasiones se le viene encima al obligado tributario un procedimiento ejecutivo, embargos, etc., cuando no puede garantizar ni pagar la deuda. Imaginemos que tiene razón en sus argumentos y al final gana sus recursos… Porque los recursos sobre materia recaudatoria casualmente suelen tramitarse más rápidamente que los otros.

El art. 103 LGT obliga a la Administración Tributaria a resolver de forma expresa, “siempre”. Y el art. 104 LGT dispone un plazo máximo para resolver, «cuando la normativa reguladora del correspondiente procedimiento” no fije un plazo máximo, que será de 6 meses. Es decir, que cuando la «norma procesal de un procedimiento concreto» no fije un plazo máximo, éste será el de 6 meses. Marca pues una regla de plazo máximo para que no quede sin resolver ningún procedimiento.

El art. 7.2 LGT dispone que «tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del derecho administrativo…».

Leyendo el antiguo art. 111.3 de la Ley 30/1992 ya derogada tras una larga vacatio legis, vemos que «La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, este no ha dictado resolución expresa al respecto.». Nos estaba regalando dicho apartado una especie de silencio positivo, en mi opinión, que por otro lado opera como regla general en derecho administrativo. Y que es una «norma procesal», sin duda, de carácter general.

Ahora, acudiendo al RD 520/2005 del desarrollo de los procedimientos tributarios (revisión en vía administrativa) por si encontramos algo más concreto (remisión de la LGT a la «norma procesal»), no encontramos plazo máximo de resolución de estas solicitudes de suspensión. Sí que hay obligación de resolverlas (art. 47.2), pero no se fija ningún plazo máximo ni por tanto posibles consecuencias a su incumplimiento.

En este punto nos encontrábamos con la Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/1992, que disponía la regla aplicable a los “Procedimientos administrativos en materia tributaria”.

Dicha Disposición Adicional establecía que “Los procedimientos tributarios y la aplicación de los tributos se regirán por la Ley General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantías de los contribuyentes, por las Leyes propias de los tributos y las demás normas dictadas en su desarrollo y aplicación. En defecto de norma tributaria aplicable, regirán supletoriamente las disposiciones de la presente Ley.” Pero aclaraba dictando expresamente en su segundo párrafo “En todo caso, en los procedimientos tributarios, los plazos máximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, así como, en su caso, los efectos de la falta de resolución serán los previstos en la normativa tributaria.”.

Es decir, que se fijaba expresamente para los procedimientos tributarios la obligación ineludible de acudir en todo caso a la normativa tributaria, tanto en lo relativo a plazos máximos para dictar resoluciones como para los efectos de su incumplimiento

Lo anterior impedía la aplicación de la norma común administrativa supletoriamente respecto a los plazos máximos para resolver en materia tributaria, fijándose por tanto aquel plazo máximo de 6 meses para aquellos casos en que la norma tributaria no indicase otro plazo concreto (ex mencionado art. 104 LGT). Es decir, que si el legislador no preveía un plazo máximo concreto por uno u otro motivo, habría que aplicar el referido plazo máximo de 6 meses, que según en qué procedimiento podría ser excesivo

Un ejemplo de falta de regulación expresa de plazo máximo para resolver, como antes indicamos, era el de la solicitud de suspensión de actos de carácter tributario, que según la interpretación de aquellas normas pasaban a ajustarse al plazo máximo de 6 meses (muy excesivo a nuestro entender).

Al igual que con el art. 111.3 de la Ley 30/1992, la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común sí que regula un plazo máximo para la resolución de la suspensión de ejecución de actos impugnados. Y el incumplimiento de dicho plazo por la Administración supone igualmente la suspensión de facto de la ejecución del acto impugnado. Dispone el art. 117 de la Ley 39/2015 en su apartado 3:

“La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4 segundo párrafo, de esta Ley.»

Y es que las resoluciones sobre la solicitud de suspensión en materia tributaria son de aquellas que han de generar silencio administrativo positivo, es decir, que si no hay resolución en plazo, se entiende estimada la solicitud, con las consecuencias que ello tiene, principal y generalmente sobre el patrimonio del obligado tributario

La Disposición Adicional Primera de esta nueva Ley 39/2015 regula lo que regulaba la antigua Disposición Adicional Quinta de la derogada 30/1992: las “especialidades por razón de materia”. Su texto literal es el siguiente:

“1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.

2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.

b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.

d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.»

Podemos apreciar que en esta nueva Ley de Procedimiento Administrativo no encontramos una disposición o párrafo “expreso” respecto a los plazos máximos para dictar resoluciones ni para prever los efectos de su incumplimiento o falta de resolución, como SÍ hacía la Disposición Adicional Quinta de la norma derogada. Si se ha olvidado el legislador, o simplemente ha cambiado “su criterio”, es algo que ignoramos, pero el efecto de ello creo que puede ser bastante significativo, por cuanto al contrario de lo que sucedía hasta ahora, cuando un procedimiento (tributario) «concreto» no prevea un plazo máximo para su resolución, pero sí lo haga la norma general de procedimiento administrativo («normativa reguladora del correspondiente procedimiento, según dicción literal del art. 104 LGT», en este caso el de «suspensión»), posiblemente pueda aplicarse ese plazo máximo que tiene la Administración para resolver, en este caso concreto, de 1 mes.

Es decir, que en mi opinión, la falta de remisión expresa por la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común a la LGT (como hacia la vieja D.A. Quinta, en su regla de cierre), implica que se pueda aplicar supletoriamente esta Ley de Procedimiento Administrativo Común, y en base a lo previsto respecto a la suspensión de actos recurridos el plazo para resolver sería el de 1 mes desde la solicitud (art. 117.3 Ley 39/2015). El efecto, como comento, es que pasado ese plazo sin recibir resolución, podría suponer la suspensión automática de la ejecución del acto administrativo, con todos los beneficios que ello implica a quien recurre y no puede garantizar.

En Las Palmas de Gran Canaria, a 23 de noviembre de 2016
Oriol V.

Abogado.

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